INFORMATIVO DE JURISPRUDÊNCIA N. 67

O levantamento é um instrumento de fiscalização de caráter diagnóstico utilizado para reunir informações sobre políticas públicas, servindo de base para o planejamento de futuras auditorias ou inspeções, sem a finalidade imediata de apurar irregularidades ou aplicar sanções.
A análise foi estruturada em três eixos centrais: Governança Climática, Políticas Públicas e Financiamento.
No Estado de Rondônia, observou-se um marco legal em formação e uma atuação robusta do controle externo. Entretanto, há falhas na regulamentação de leis ambientais, as metas locais não estão claramente alinhadas aos compromissos nacionais (NDCs) e a "justiça climática" - que protege grupos vulneráveis - foi classificada como uma área sem progresso.
No Município de Porto Velho, embora exista legislação específica e fóruns de participação, o Tribunal identificou que a pauta climática não está integrada ao planejamento orçamentário municipal. O cenário de financiamento foi considerado crítico ("sem progresso"), indicando a falta de mecanismos para rastrear gastos ambientais e atrair recursos privados, além de uma Defesa Civil carente de planejamento sistêmico para recuperação pós-desastres.

A ausência de mecanismos adequados de governança, o planejamento desvinculado de evidências e a insuficiência de condições materiais e humanas comprometem a efetividade da atenção integral à Primeira Infância, violando o princípio da prioridade absoluta assegurado pela Constituição Federal.
O Tribunal reafirmou que a gestão pública deve ser orientada por dados sistematizados, superando o atual modelo "reativo" que depende apenas do conhecimento informal das equipes de campo.
A análise técnica revelou que, embora existam registros de visitas domiciliares, os dados não são utilizados para subsidiar decisões estratégicas, funcionando apenas como controle interno burocrático.
Na prática, as ações de busca ativa de famílias vulneráveis são pontuais e informais, o que deixa crianças invisíveis fora do alcance da rede de proteção. No âmbito estadual, apesar de iniciativas inovadoras como o programa de transferência de renda "Crescendo Bem", persiste o entrave da falta de articulação entre as Secretarias de Saúde, Assistência Social e Educação, o que fragmenta o cuidado e enfraquece a indução de melhorias nos municípios.
Por fim, o Tribunal destacou que é dever jurídico da administração prover insumos e transporte, sendo inaceitável que profissionais utilizem recursos próprios para executar visitas institucionais.

A continuidade da execução de serviços após o esgotamento da vigência contratual caracteriza contratação verbal, prática vedada pela legislação, sendo que a configuração de "emergência ficta" ocorre quando a urgência alegada decorre da inércia ou falta de planejamento do gestor diante de eventos previsíveis.
O Tribunal destacou que a responsabilização no controle externo não exige dolo (intenção) ou má-fé, podendo fundamentar-se em conduta culposa marcada por negligência funcional no dever de zelar pelo interesse público e pela legalidade dos atos.
No caso concreto, o então diretor administrativo participou ativamente das decisões irregulares ao subscrever ofícios solicitando que a empresa mantivesse a prestação dos serviços mesmo após o término da vigência dos contratos, sem providenciar a formalização de ajustes emergenciais válidos.
Esse procedimento resultou na execução fática de despesas sem amparo contratual e em sucessivos termos de reconhecimento de dívida que se estenderam por meses. O Colegiado ressaltou que o dever de planejamento é uma obrigação vinculada ao princípio da eficiência administrativa, não sendo admissível utilizar a essencialidade da saúde como justificativa para ignorar a licitação, especialmente quando havia tempo hábil para a instrução de processos de dispensa emergenciais adequados.

A aplicação de sanção por descumprimento de decisão do Tribunal de Contas exige a configuração de dolo ou erro grosseiro, devendo-se considerar os obstáculos e as dificuldades reais enfrentadas pelo gestor público, conforme os critérios da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). O Tribunal estabeleceu que o cumprimento de parte relevante das determinações e a demonstração de medidas concretas para sanar irregularidades afastam a caracterização de inércia ou desídia administrativa.
No caso concreto, o Tribunal verificou que, do total de 11 determinações, a gestão obteve êxito em sanear ou encaminhar solução para a vasta maioria. Apenas dois itens permaneceram descumpridos: a transparência de audiências públicas e a infraestrutura do Conselho do Fundeb. Os demais itens foram considerados cumpridos, parcialmente cumpridos ou tiveram o monitoramento dispensado por estarem agora integrados a um novo Plano de Ação sistêmico de alcance estadual, evitando-se a sobreposição de atos fiscalizatórios (bis in idem). O relator destacou que as limitações orçamentárias de entes de pequeno porte são obstáculos reais que devem ser ponderados na dosimetria de penalidades. Assim, não restando comprovada a má-fé ou grave negligência, as sanções foram afastadas em favor de uma atuação pedagógica.

A validade da abertura de sessão plenária exige a presença do quórum mínimo regimental, sendo admitida a contabilização de membros impedidos ou suspeitos para este fim específico, uma vez que o impedimento restringe apenas a discussão e votação de processos determinados.
O Regimento Interno estabelece que as sessões devem ser abertas com pelo menos quatro membros presentes, incluindo o Presidente. No caso analisado, a participação de conselheiros que posteriormente se declararam impedidos para julgar o mérito não nulifica a sessão, pois a norma exige quórum para o início dos trabalhos e não um quórum de votação específico para cada processo da pauta.
Assim, a presença física dos membros no início da sessão é suficiente para atender ao princípio da colegialidade e à legalidade dos atos subsequentes. Quanto à responsabilidade do particular, o Tribunal firmou que a obrigação de recompor o erário em razão de recebimento de valores superiores ao limite contratual possui natureza reparatória, fundamentada nos artigos 884 e 885 do Código Civil (enriquecimento sem causa).
Diferente dos pareceristas jurídicos, que atuam no exercício de função pública e são protegidos pelo artigo 28 da LINDB (exigência de dolo ou erro grosseiro), o contratado privado que recebe pagamentos indevidos deve restituí-los independentemente da comprovação de elemento subjetivo.
O entendimento do Tema 309 do STF foi aplicado ao reconhecer a legalidade da contratação direta, mas isso não autoriza a execução financeira em desrespeito aos limites financeiros pactuados, configurando dano objetivo ao patrimônio municipal.

O pedido de reexame em face de medida cautelar restringe-se à verificação dos pressupostos de urgência e risco ao erário, não sendo via adequada para o julgamento antecipado do mérito da denúncia original .
O Colegiado entendeu que a "opacidade documental" e a identificação de um "fluxo financeiro irregular", com pagamentos efetuados fora do controle fiscal regular e sem transparência, justificam o uso do poder geral de cautela para manter a suspensão dos repasses. A Unidade Técnica apontou que a ausência de documentação integral por parte da prefeitura impede a verificação da regularidade da despesa, existindo inclusive a possibilidade de a empresa ter valores a devolver em vez de receber, devido a indícios de pagamentos indevidos antes de agosto de 2024.
Sobre o pedido de substituição da cautelar por seguro-garantia, a tese firmada é de que tal medida é uma "faculdade discricionária" do Tribunal e exige, obrigatoriamente, a "quantificação segura do dano potencial". Como a desorganização probatória e a existência de processos administrativos paralelos inviabilizam a definição precisa do risco fiscal, a aceitação de garantia torna-se temerária, pois poderia esvaziar a eficácia da proteção ao patrimônio público.

A aglutinação de itens de natureza distinta e divisível em lote único, sem demonstração técnica de inviabilidade do parcelamento ou de vantagem econômica, afronta a obrigatoriedade de parcelamento e restringe a competitividade (Súmula n. 8/TCERO). No caso, o Estudo Técnico Preliminar (ETP) reconhecia expressamente que o parcelamento era viável e ampliaria a competição, mas o edital, de forma contraditória e sem nova fundamentação, consolidou todos os 88 itens em um só bloco. Essa estrutura impediu a participação de empresas que não forneciam a totalidade dos itens, resultando na desclassificação automática de 8 das 14 licitantes e forçando a contratação de intermediários em vez de fabricantes.
Além disso, a exigência de laudos técnicos na fase de habilitação foi considerada ilegal por extrapolar o rol taxativo previsto nos arts. 66 a 69 da Lei n. 14.133/2021.
O Tribunal reafirmou que a fase de habilitação serve para qualificar o fornecedor, não para atestar a conformidade do objeto, o que deve ocorrer no julgamento da proposta ou na execução contratual. Ao exigir laudos de "altíssimo custo" nesta etapa, a Administração impôs ônus financeiro prévio e desnecessário aos interessados, violando a Súmula n. 272 do TCU. Tais falhas foram classificadas como erro grosseiro, pois os responsáveis ignoraram diretrizes legais elementares e contradições evidentes nos documentos de planejamento.

A Administração Pública possui o poder de realizar diligências para verificar a exequibilidade das propostas, podendo requisitar documentos fiscais e trabalhistas sempre que a complexidade do objeto ou a essencialidade do serviço justificarem tal cautela (Art. 59, §2º da Lei n. 14.133/2021).
O Tribunal entendeu que serviços de saúde com alta dependência de mão de obra exigem que o gestor se certifique de que a empresa conseguirá arcar com os custos tributários e previdenciários. Assim, a exigência de documentos como GFIP, DCTF e EFD-Contribuições não é uma ilegalidade, mas uma "medida proporcional e adequada para mitigar riscos de inexecução contratual".
Quanto ao sigilo fiscal, o julgamento destacou que o Código Tributário Nacional protege as informações contra a divulgação ao público geral, mas não impede que a Administração as acesse para instruir processos de licitação.
Desde que os dados sejam usados exclusivamente para "verificação da exequibilidade das propostas" dentro do processo administrativo, o interesse público na continuidade do serviço de saúde deve prevalecer sobre o sigilo privado. Além disso, o Tribunal afastou as teses de conluio e direcionamento, esclarecendo que a mudança de membros da comissão de licitação é uma "prerrogativa legítima da Administração Pública" motivada por questões organizacionais internas.

Compete ao Tribunal de Contas fiscalizar a eficácia dos sistemas de controle de estoque para identificar fragilidades e orientar a gestão pública por meio de indicadores de risco.
O diagnóstico técnico demonstrou que o ambiente de controle da Secretaria de Saúde é ineficaz para prover segurança razoável nas operações, transparência e conformidade. A auditoria constatou a inexistência de uma política formal de gestão de riscos e a dependência de "controles paralelos baseados em planilhas", o que amplia a exposição do patrimônio público a desvios e desperdícios.
O Tribunal analisou que a falta de integração tecnológica entre os 46 almoxarifados da rede impede uma visão centralizada e confiável dos dados de estoque. Além disso, foram verificadas falhas relevantes no campo contábil, como a ausência de um sistema de custos e a omissão de perdas por validade vencida, o que fere diretamente a Lei de Responsabilidade Fiscal. O raciocínio jurídico adotado reforça que normas formais já existentes no órgão carecem de efetividade prática, exigindo uma transformação na governança para assegurar a continuidade do abastecimento hospitalar.

O parcelamento do objeto é uma diretriz obrigatória do planejamento, devendo ser adotado sempre que técnica e economicamente viável para ampliar a competitividade e evitar a concentração de mercado. No caso analisado, a aglutinação de bens díspares no Lote 02 - unindo mobiliário tradicional a equipamentos eletrônicos de alta complexidade - violou essa regra, pois as expertises para fabricar uma cadeira e um sistema de fibra ótica são distintas.
O Tribunal reforçou que o Estudo Técnico Preliminar (ETP) é a primeira etapa obrigatória do planejamento e sua ausência não pode ser suprida ou dispensada por normas internas do órgão, sob pena de invalidar todo o processo licitatório.Outro ponto crucial da análise foi a exigência de laudos laboratoriais na fase de habilitação.
O Colegiado aplicou o entendimento de que tais documentos só podem ser exigidos como critério de aceitabilidade da proposta (fase posterior), para não impor custos desnecessários aos licitantes antes mesmo da celebração do contrato, conforme a Súmula 272 do TCU.
Por fim, o Tribunal considerou que a falha em distinguir itens tecnológicos complexos de móveis simples na definição das "parcelas de maior relevância" prejudicou a correta aferição da capacidade técnica das empresas, configurando negligência grave na condução do certame.

A tese jurídica fixada neste acórdão é de que as determinações expedidas pelo TCE-RO têm caráter obrigatório e devem ser cumpridas nos prazos estabelecidos. O não atendimento, sem justificativa idônea ou comprovação de cumprimento, configura infração sujeita à aplicação de multa, nos termos do art. 55, inciso IV, da Lei Complementar Estadual nº 154/1996. A aplicação da multa independe da comprovação de dano patrimonial efetivo ao erário, sendo suficiente a omissão do responsável em demonstrar que adotou as providências ordenadas.
O Tribunal analisou que, após o acórdão anterior ter transitado em julgado em 23 de setembro de 2025, o presidente da Câmara foi devidamente notificado, mas deixou transcorrer integralmente o prazo de dez dias sem apresentar qualquer documento ou justificativa.
A relatoria também verificou, junto ao Portal da Transparência da Câmara Municipal, que as informações relativas à folha de pagamento estavam desatualizadas, o que impediu a confirmação objetiva do cumprimento ou descumprimento da ordem. Diante da ausência total de manifestação do responsável, o Tribunal entendeu desnecessária a remessa dos autos ao exame técnico e ao Ministério Público de Contas, decidindo diretamente com base nas provas existentes.
Para calcular o valor da multa, o Tribunal aplicou os critérios previstos no art. 22, §2º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro: considerou a natureza e gravidade da omissão, a ausência de circunstâncias atenuantes e a inexistência de registros anteriores de infrações em nome do responsável. Levou em conta também que, embora não fosse possível confirmar neste processo a continuidade dos pagamentos irregulares, a inércia do gestor comprometia a efetividade do controle externo e mantinha aberta a possibilidade de que os pagamentos seguissem ocorrendo.

A tese firmada é a de que, para fatos ocorridos antes da vigência da Lei Estadual nº 5.488, de 2022, e da Resolução nº 399/2023/TCE-RO, o prazo para o Tribunal de Contas exercer sua pretensão punitiva e de ressarcimento é de cinco anos, contados da data do ato ou fato irregular, com fundamento no Decreto Federal nº 20.910, de 1932. A lei estadual e a resolução mais recentes não se aplicam retroativamente a fatos anteriores à sua entrada em vigor.
O Tribunal aplicou esse entendimento ao caso concreto a partir de jurisprudência já consolidada, especialmente nos acórdãos APL-TC 00038/25 e AC1-TC 00286/25.
A paralisação da obra, ocorrida em 11 de agosto de 2020, foi identificada como o marco inicial da contagem do prazo de cinco anos, pois foi nesse momento que se tomou conhecimento inequívoco das falhas no projeto e na execução.
O processo da tomada de contas especial só chegou ao Tribunal em agosto de 2025, exatamente quando o prazo se esgotava, e sem que houvesse, em todo esse período, qualquer notificação válida aos responsáveis ou outro ato capaz de interromper ou suspender a contagem do prazo.
O Relator ainda registrou que, embora fosse possível, em tese, apurar a responsabilidade de quem concorreu para o esgotamento do prazo por omissão, os princípios da razoabilidade, da celeridade e da economia processual desaconselham nova instrução processual. Acrescentou que o valor efetivamente pago à empresa foi de apenas R$ 20.389,50, muito inferior ao montante inicialmente apontado como prejuízo.

A tese central estabelecida pelo Tribunal é que a irregularidade contábil de natureza relevante, quando desacompanhada de dano ao erário, dolo ou má-fé, justifica o julgamento regular com ressalva e não impõe, automaticamente, a aplicação de penalidade pecuniária. A sanção tem caráter discricionário e deve observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, reservando-se às hipóteses em que a reprimenda se revele necessária à tutela do interesse público.
Quanto à divergência entre o Balanço Orçamentário e a Demonstração dos Fluxos de Caixa, o Tribunal reconheceu que a diferença existiu objetivamente na versão original dos documentos, mas decorreu de inconsistência sistêmica provocada pela migração de plataforma contábil realizada em outubro de 2023. Após a estabilização do sistema, a gestão republicou os demonstrativos nas edições 3792 e 3793 do Diário Oficial do Município, corrigindo os valores com a exclusão de recebimentos extraorçamentários indevidamente computados e a reclassificação de uma receita. A Norma Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor Público NBC TSP 23 determina que erros materiais sejam corrigidos de forma retroativa no primeiro conjunto de demonstrações publicado após sua identificação. Com base nessa norma e nos documentos republicados, o Tribunal afastou essa irregularidade.
Quanto ao estoque, o Tribunal manteve o achado. A própria gestão reconheceu que, em 2023, não realizou levantamento físico formal nem aplicou ajustes contábeis para perdas por itens danificados ou obsoletos, conforme exigem o art. 106, inciso III, da Lei nº 4.320/1964 e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP). A ausência desses procedimentos impede afirmar que o valor registrado corresponde ao real valor recuperável do ativo, o que compromete a representação fidedigna do patrimônio. O Tribunal reconheceu que não foi quantificado o montante exato da distorção, mas entendeu que a potencial superavaliação do ativo tem natureza contábil relevante, pois afeta o patrimônio líquido da entidade. A proposta da gestão de implantar metodologia corretiva a partir de 2024 foi considerada positiva, mas sem efeito retroativo sobre as contas já encerradas. Por outro lado, a postura colaborativa da gestão, a ausência de dano ao erário e a inexistência de má-fé ou reiteração de conduta levaram o Tribunal a não aplicar multa, optando por recomendar melhorias.

A contratação de serviços privados de saúde no SUS é complementar e excepcional, exigindo a comprovação robusta da insuficiência da rede pública e da impossibilidade de sua ampliação por meios próprios (concurso ou processo seletivo) antes de qualquer credenciamento.
O Tribunal reforçou que a existência de uma lei municipal autorizando o credenciamento não serve como "cheque em branco" para o gestor. O planejamento deve conter diagnósticos concretos da demanda reprimida e da capacidade instalada, sob pena de violar a preferência constitucional dada a entidades filantrópicas e a obrigatoriedade do concurso público.
No caso, a Secretaria Municipal declarou expressamente não possuir dados básicos de atendimento, o que tornou a escolha administrativa injustificada e ilegal.
Além disso, o Tribunal afastou a tese de que o parecer jurídico municipal isentaria a gestora. O entendimento aplicado é de que o parecer é apenas um subsídio técnico que não substitui o "juízo crítico" do administrador. A negligência em observar normas federais claras e a repetição de erros já censurados pelo Tribunal em processos anteriores caracterizaram o "erro grosseiro" previsto na LINDB, atraindo a responsabilização pessoal.